节能减排应重在制度创新

节能减排应重在制度创新

“十一五”规划《纲要》提出了两个约束性指标，即“与2005年相比，2010年单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%”。“十一五”的第一年(2006年)，这两项指标没有完成年度计划，有的指标不降反升。2007年1月29日，时任国务院副总理曾培炎在电力工业上大压小工作会上第一次使用了“节能减排”的概念。在他的积极推动下，国务院制定了《节能减排综合性工作方案》，从此节能减排被提上了各级政府工作的重要日程。

电力是一次能源转化为二次能源的主要方式，也是节能减排的关键领域。长期以来，我国电网的发电调度沿用传统计划经济的办法，对各个机组平均分配发电利用小时数。这种看似公平的调度方式，使高能耗、高污染的小火电，与水电、核电等清洁电源以及大型高效燃煤发电机组享有同样的发电时间，造成了巨大的能源浪费和环境污染。

针对这一问题，经与国家发改委有关司局共同调研，笔者在一份研究报告中提出了实施节能发电调度的建议，即以节能、环保、经济为标准，确定各类发电机组的发电次序和发电时间，目标是调度范围内的发电量化石燃料消耗最少。2007年8月，国务院办公厅转发了发展改革委、环保总局、电监会、能源办等部门《关于节能发电调度办法(试行)的通知》，并在河南、江苏、四川、贵州开展了试点工作。

值得一提的是，江泽民同志在2008年发表的《对中国能源问题的思考》一文中，肯定了节能发电调度是一项“实践中已经证明行之有效的制度”。温家宝在第十一届全国人民代表大会第五次会议(2012年)上作的政府工作报告中，将节能发电调度作为加强用能管理的重要措施。但是在实践中，一些地方和部门更愿意推行发电权交易。这种交易方式仍然是先将发电量人为地按计划分配到每个机组，再允许不同机组对计划指标进行交易，超出计划的部分要电厂花钱购买发电权。名为市场交易，实际与市场经济背道而驰。

关于如何促进节能减排和可持续发展，笔者也进行了一些宏观上的研究和思考，提出了一些观点和建议。

第一，发展先进生产能力，淘汰落后生产能力。

电力工业“上大压小”是我国淘汰落后产能的一个成功案例。过去六年，中国淘汰了8000多万千瓦能耗高、污染重的小火电机组，相当于一个欧洲中等国家的电力装机规模，这在西方发达国家是无法做到的。现在，一些部门为了控制排放总量，对新上高载能项目制定了严格的审批门槛，如钢铁、水泥、电解铝、造纸等行业。一般来说，重化工业项目规模越大、技术越先进，其能耗也越经济、越有条件对排放进行处理。因此，我们不但不应限制大项目，相反应当鼓励发展大项目、发展先进生产能力，使原有的小企业在市场竞争中自行淘汰出局。这不但符合国家节能减排总体要求，也可以保证地方和企业的利益，提高它们关停淘汰落后的积极性，是一项一举多赢的政策。

第二，应当重视节能环保治理手段面临的挑战。

目前，国家在环境治理上有三个主要手段：指标控制、项目审批、价格补贴。这些做法虽然发挥了一定作用，但实际绩效不够理想。一是约束性指标的制定，其理论和方法一直不为外界所知。指标分解下达过程，往往成为中央与地方的博弈过程。各地不是努力降低能耗和排放，反而积极向有关部门争取获得较高的能耗和排放指标，这与科学发展观背道而驰。相关主管部门自己制定约束性指标、自己下达、自己统计、自己考核的做法，也易使人们对其客观公正产生疑问。二是环评报告和节能评估报告审批，其过程看似很严，但普遍存在“重前期审批、轻过程监管”的现象。三是价格补贴的使用，与国际上普遍将环境成本内部化的做法相反，实际形成了“企业污染、消费者付费”。这些制度安排，在很大程度上对节能减排和环境保护形成了逆向调节。因此，我主张重新审视既有的环境治理思路，减少审批和指标控制，把更多的精力放在对企业环境行为的全过程监管，更多地运用市场力量建立对企业节能环保的激励机制和约束机制。

第三，建议调整应对气候变化谈判的策略。

现在，国际上温室气体的排放权之争实际上演变成发展权之争。随着中国成为世界第一排放大国，人均排放较低的谈判优势将逐渐丧失。为了给全面建成小康社会创造更大的产业空间，中国应当采取措施，尽快将人均碳排放水平提高到发达国家平均水平，从而在较高的碳排放基数上开展减排谈判，争取对我最为有利的结果。目前，国际上已经提出了几十种碳排放权分配方案，每一种方案都反映了所代表的国家或国家集团的利益。我国应尽快研究提出符合中国和广大发展中国家利益的碳排放权分配方案，这是我们参与游戏规则制定的必要前提。